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アジア投資銀の行方(下) 国際秩序に中国取り込め
河合正弘 東京大学特任教授
中国主導でつくられるアジアインフラ投資銀行（ＡＩＩＢ）の創設メンバー57カ国が確定した。日米は参加を見送ったが、英国、ドイツ、フランス、イタリアなどアジア域外からも多数の諸国が加わった。６月末までに設立協定を結び、年内設立をめざす。資本金は最終的には１千億ドルとし、出資比率や議決権の配分は各国の経済規模に応じて決まる。中国が最大の出資国となり、本部は北京、初代総裁ポストも中国が握るとされる。
米国は自らが主導してきた国際通貨基金（ＩＭＦ）や世界銀行を軸にした国際金融秩序に中国が挑戦していると受け止めている。歴代総裁をアジア開発銀行（ＡＤＢ）に送ってきた日本も、ＡＩＩＢの設立に戸惑いを示している。
世界金融危機を契機に、主要７カ国（Ｇ７）だけでは世界の経済・金融問題に対処できず、新興国を含む20カ国・地域（Ｇ20）が国際政策協調の場として重要な役割を果たすようになっている。国際金融システムも米国とＧ７を中心とした体制から、新興国も一定の役割を果たす多極化の方向に向かいつつある。ＡＩＩＢの設立は、こうした変化を象徴する出来事だ。
中国側の事情として４点挙げられる。第１に、アジアには膨大なインフラ需要があるが、世銀やＡＤＢなどの既存機関だけではアジアのインフラ需要を満たせない。ＡＩＩＢが新たに加わることで、より多くのインフラ資金を途上国の視点から投入できる。
第２に、中国をはじめ新興国は経済力向上にもかかわらず、既存の国際金融機関で十分な発言権を与えられていない。既存の機関は欧米主導の枠組みであり、新興国がより多くの資本を拠出して発言力を高めようとしても阻まれる。10年に新興国の発言権強化で合意したＩＭＦ改革は、拒否権を持つ米議会が承認せず、いまだに実現していない。
第３に、世界第２の経済大国になった中国は、自ら得意とするインフラ開発を通じてアジアを主導したいという欲求がある。欧米諸国はＩＭＦや世銀を運営し、日本はＡＤＢを運営しているが、中国は経済力・資金力があるにもかかわらず、自らが運営する国際金融機関を持っていない。
第４に、国内の成長力が鈍化する中国は、インフラビジネスや過剰生産物の輸出の拡大、資源の確保などアジア全域に活路を求めている。中国の対外的な経済環境を強化するために、２国間協力に加えて、多国間機関を位置づけようとしている。ＡＩＩＢは中国の「一帯一路」政策、つまり陸と海の２つの「シルクロード」構想にも関わりうる。
要するにＡＩＩＢは、中国が自らの増大する経済力に見合う形で、かつ多国間の枠組みで、アジアの経済発展を主導しようとする試みである。
日米をはじめとする国際社会は中国の台頭を直視して、その経済力と意欲を積極的に活用すべきだ。ＡＩＩＢは建設的にみれば、中国が多国間の枠組みで国際公共財を提供することであり、国際的な標準・ルールに従った責任ある行動をとるよう促すことで、その影響力を国際的な秩序に取り込むことが望ましい。
日米は「ＡＩＩＢは公正なガバナンス（統治）の確保、環境や社会に対する影響への配慮、債務の持続可能性などの面で国際的に確立したスタンダード（標準）に基づくことが重要だ」との認識で一致している。この考え方こそ、ＡＩＩＢを既存の国際金融秩序の中に取り込んでいく方策だ。日米は積極的に関わって、ガバナンスや融資政策・基準が国際的な標準に近づくようにしていく必要がある。
第１に、ガバナンスについては、基本的に議決権を決める現状の出資比率を推計すると、中国が約３分の１と圧倒的に大きく、対抗できる国はない（表参照）。他の主要な国際金融機関の出資比率と比べ極めて高い。ＩＭＦにおける米国の出資比率は17％、ＡＤＢにおける日米の出資比率はそれぞれ16％程度だ。
だが日本が参加すれば出資のバランスは大きく変わる。日本の出資比率は12％となり中国は28％にまで下がる。日本単独では中国と対抗できないが、欧州と組めば33％になり中国を上回る。日欧連携を通じ中国の行動をチェックできることになる。より公正なガバナンスを可能にするには日本の参加が欠かせない。
また、世銀やＡＤＢは融資案件を本部常設の理事会で決めるが、ＡＩＩＢは理事会を置いても本部に常設とせず、総裁の権限を強める方向だ。融資案件や基準が中国の意向に左右される懸念が残る。意思決定の透明性を高め、業務や経営陣を効果的に監視するには、やはり常設の理事会を本部に設けることが重要だ。
第２に、インフラ事業に関わる環境基準や社会基準は明確でなく、融資を受ける途上国で乱開発により環境悪化が深刻化したり、開発地域の住民の人権が脅かされたりする懸念がある。一方で、途上国の間には、世銀やＡＤＢの融資基準は厳しすぎるという声があるのも事実だ。
確かに途上国が世銀やＡＤＢの厳格な環境・社会基準をクリアすることは、制度・能力・資金の制約から難しい場合がある。ＡＩＩＢがこうしたギャップを埋めることに意味はあるが、その際、当該国の制度・能力を引き上げてより高い基準をクリアできるようにするための技術支援と組み合わせるべきだ。
既存の国際金融機関との協力を促すことも有効だ。世銀やＡＤＢのインフラ案件にＡＩＩＢが資金を出す協調融資を促すことで、ＡＩＩＢの基準が国際的な標準に近づく。
第３に、途上国が自らの債務負担能力を超えて融資を受けると、世銀やＡＤＢなど他の金融機関への返済が滞りかねない。債務の持続可能性についてはＩＭＦが各国を横断的に分析している。ＡＩＩＢはそうした分析を利用して、持続可能な範囲でインフラ事業を進めるべきだろう。
日本は今後どう対応すべきか。米国への配慮から参加を見送ったが、いずれは参加すべきだろう。日本の参加によりガバナンスが強化され、多くの懸念が解消されうるからだ。そして参加するのであれば、早い方が望ましい。
米国の場合、対中強硬派の多い議会が出資を認める可能性は低く、参加は当面難しい。しかし、地域の経済大国である日本がアジアのインフラ整備のルールづくりに積極的に関与し、経済発展に貢献することは当然の責務だろう。かつＡＩＩＢに入ることで、日本の企業がアジアのインフラ事業から締め出されないようにすることもできる。
東南アジア諸国連合（ＡＳＥＡＮ）諸国は、日本の参加で中国の影響力を相対化し、均衡を図っていくことを望んでいる。日本が不在のＡＩＩＢができれば、日本の存在感は弱まろう。日本はＡＤＢとＡＩＩＢに参加することで、アジアの経済秩序づくりに関わり、多国間の枠組みの中で中国にルールに沿った行動を促す役割を果たすべきだ。
同時に既存の国際機関は、新興国の経済力の拡大に応じて発言権を調整しないと正当性を問われることになる。米国はＩＭＦ改革の国内承認手続きを早く進めるべきだ。ＡＤＢも出資比率や議決権の見直しを始めるべきだろう。このことが、米国とＧ７中心の一極構造から多極化に向かう国際金融システムの安定化につながることになる。
〈ポイント〉
○国際金融システム多極化を象徴する動き
○参加しないままでは日本の存在感弱まる
○既存機関は新興国の経済力向上に対応を
かわい・まさひろ 47年生まれ。スタンフォード大博士。専門は国際金融論。前アジア開発銀行研究所長
［日経新聞５月１日朝刊Ｐ．２５］
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アジア投資銀の行方（上）拙速な参加見送りは妥当
伊藤隆敏 コロンビア大学教授
４月にワシントンで開かれた国際通貨基金（ＩＭＦ）・世界銀行の春季総会では、中国が主導するアジアインフラ投資銀行（ＡＩＩＢ）を巡るメディアの関心が高かった。ＩＭＦも世銀も公式には、アジアにおけるインフラ投資の資金が増えるのは歓迎だが、既存の国際機関と連携することを期待すると答えている。
今のところ表立った批判は聞かれない。18年前のＩＭＦ・世銀の秋季総会で、日本が提唱していた「アジア通貨基金」構想が米国や中国の反対で頓挫したのとは対照的だ。
中国は、国際金融体制の中で世界第２の経済大国にふさわしい地位を確立したいという国家戦略からＡＩＩＢを提唱している。ＩＭＦや世銀など既存の国際金融機関では議決権配分や首脳人事で欧米が有利になっていることや、アジア開発銀行（ＡＤＢ）では日本が出資比率トップでこれまで歴代総裁ポストを独占していることに対する不満の表明といってもよい。
さらにＡＩＩＢの必要性について中国は、アジアのインフラ需要が大きいので世銀やＡＤＢだけでは対応しきれないことや、ＩＭＦの出資比率改定が、米議会の反対で頓挫していることを挙げている。特に後者の指摘は、米国の弱点を突いている。
中国が設立を最初に提唱した当時（2013年10月）、本部は北京、総裁は中国人、規模は１千億ドルで、中国が出資比率50％まで出す用意があるという構想を示していた。これでは「中国による、中国のための、中国の銀行だ」として、先進国を中心に、国際金融機関とは認められないだろうという懐疑論が大勢であった。
その後、中国は自国の出資比率を引き下げることも含めて、構想内容を改定しつつ、あの手この手で参加国を募ってきた。それでも今年２月までは参加国は発展途上国・新興国を中心に限定的だった。
ところが創設メンバーの参加期限とされていた３月末まであと半月という時点で、急きょ英国が交渉参加を表明。その直後、ドイツ、フランス、イタリア、オーストラリア、韓国も交渉参加を表明した。主要国では日本、米国、カナダだけが取り残される形で、創設メンバーが固まった。結局、創設メンバーとして設立交渉に参加するのは50カ国を超え、６月末の定款調印、年内発足の計画に勢いがついた格好だ。表で示したように、ＡＤＢと比べても遜色ない。
日米両政府にとって、英国や独仏伊の参加表明時期は驚きだった。米政府をもってしても中国のＡＩＩＢ構想自体を止めたり、英国の参加を抑えたりできなかったことは、米国の経済外交力の低下を表している。国際金融システムは大きな転換点を迎えたといえるかもしれない。
日米だけが取り残されたとか、日本の外交上の敗北だという意見すら聞かれる。しかし、ＡＩＩＢの組織運営の制度設計に重大な疑問がある中で、参加すべきではない。３月時点の選択肢は、「参加のための改革条件」を中から働きかけるか、外から働きかけるか、という戦術の違いだった。結果は後者を選択したが、戦略は一貫している。
参加しないとＡＩＩＢ案件への入札で日本企業が不利になるのではないか、という意見もある。入札については、メンバー国以外の国の企業にもオープンであるべきだと主張することが望ましいが、そもそもＡＤＢでの入札でも日本企業の落札率は極めて低いというのが実情である。
ＡＩＩＢの組織制度設計を巡っては３つの問題がある。
第１の問題は、出資比率で中国が断トツになることだ。出資比率については、域内国群、域外国群の出資比率をあらかじめ３対１に固定することで、域外国（欧米）の影響力を最初から薄めている。一方、域内国群の中の各国の出資比率は国内総生産（ＧＤＰ）比例で決めるとしている。アジア域内ではＧＤＰが最大である中国が最大出資（投票権）国になる。ＧＤＰ規模では日本は中国の半分であり、日豪韓・インドの４カ国を合計しても中国に及ばない。
ＧＤＰ比だけならば、中国は、出資比率全体の25％近くを確保してもおかしくない。域内と域外の比率をあらかじめ固定することで、圧倒的な出資比率の１位を確保して、欧米の影響力を抑えている。
また中国は、融資案件を最終決定する「理事会」を本部に常設しない方針である。理事に情報が届かなければ、総裁、幹部、スタッフの意向が強く反映する。理事会を本部に常設して運営のチェックを常に受けるというのは、当然のガバナンス（統治）体制である。こうした問題は、ＡＩＩＢの影響を真剣に考える国としては譲れない点だ。
第２の問題は、融資案件・条件に対する懸念である。まず、中国国内のプロジェクトにも融資するかどうかだ。最大の出資国が、自国の公共事業に国際金融機関の資金を動員するよう影響力を発揮するとなると、利益相反の問題が発生する。もう一つ懸念されるのは、中国が重要もしくは友好的と考える国に対して、融資条件を緩くするというような「政治的な利用」である。
このため「投資ルール」の確立と、最初２〜３年の実績が重要になってくる。その意味でも、第１の問題である制度設計が非常に重要になる。
第３の問題は、既存の国際金融機関との関係である。中国は世銀やＡＤＢの借り入れ国である一方で、ＡＩＩＢでは出資比率でトップになる。国内の資金需要は世銀やＡＤＢを通じて先進国から低利で借り入れながら、他方ではＡＩＩＢを使って中国がリーダーシップをとった融資をアジアのインフラ案件に貸し出すというのは、違和感がある。
さらに、世銀やＡＤＢが既に活発に活動しているアジアでＡＩＩＢが案件を獲得しようとして、世銀やＡＤＢよりも魅力的（借り手に有利）な条件を提示する誘惑がある。あるいはリスクの高い案件に貸し込んで融資の焦げ付きを発生させるかもしれない。
国際金融機関同士の融資条件の緩和競争というのは避けなくてはならない。世銀やＡＤＢは、開発金融には環境への影響の配慮、少数民族や低所得層への配慮など世界のスタンダード（ベストプラクティス）があるとしている。これに対して中国は「何が『ベスト』かは分からない。『グッド』があるだけだ」といっている。ノウハウ吸収に数年かかるとして、その後は次第に世銀やＡＤＢとは異なる独自路線をとる可能性もある。
創設メンバー国にはならないことを選択した日本は、今後どう対処すればよいのか。基本的には、創立メンバーになるとした欧州諸国、豪州と緊密に情報交換して、組織の内部、外部から懸念事項の解消に努めることだろう。６月の協定署名までに納得できる改革案が示されれば、その時点で日本が参加する選択肢を持ち続けることが重要だ。
日本政府はこれまで透明性やガバナンスに懸念があるので状況を見極めるといってきた。基本的に正しいが、いくつかの譲れない具体的条件を明示して改革を迫るべきだ。例えば(1)最大出資国の上限を20％に抑え、重要案件に関する可決要件は75％とする(2)本部に常設する理事会を置き、そこで融資案件の審査をする(3)運用開始前に「投資ルール」を明確化する(4)既存の国際金融機関と補完関係を保ち、融資条件の緩和競争をしないなど、ベストプラクティスの順守を明記する――などだ。
日本がこれから６月までの間にどのようにＡＩＩＢに向き合うのかという問題は、対中戦略からも、国際金融体制における日本の役割を考えるうえでも重要な課題である。
＜ポイント＞
○国際金融システムは大きな転換点迎えた
○理事会の非常設や政治的な利用など懸念
○改革案次第で参加の選択肢も持ち続けよ
いとう・たかとし 50年生まれ。ハーバード大博士。専門は国際金融。兼政策研究大学院大教授
［日経新聞４月３０日朝刊Ｐ．１５］
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