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安保激変
新防衛大綱、いずも「空母化」議論は本質ではない
新たな防衛大綱の評価と課題（前編）
2019/01/17
村野 将 （岡崎研究所研究員）
2018年12月18日、政府は新たな「防衛計画の大綱（防衛大綱）」と「中期防衛力整備計画（中期防）」を閣議決定した。
発表に際して特にメディアの注目を集めたのが、いずも型護衛艦の改修およびF-35Bの導入に絡む、いわゆる「空母化」問題であった。防衛大綱は、中長期的な自衛隊の体制を示す文書であるから、特定の装備品の取得・改修に注目が集まるのも無理はない。しかし、護衛艦や戦闘機といった単一の装備品だけを見ていても、防衛大綱が描こうとする日本の防衛戦略の全体像を評価することはできない。まして、「攻撃型空母」や「多用途運用護衛艦」といった空母の定義をめぐる議論や、それが専守防衛の原則に反するかどうかといったような議論は、（政府説明の正当性を問うべき論点ではあっても）防衛戦略の有効性を検証する上では直接関係のない、本質から外れた議論である。
護衛艦「いずも」の「空母化」問題が話題だが……（写真：新華社/アフロ）
そこで本稿では、（1）防衛大綱とはどのような性格の文書なのか、（2）防衛戦略とはどのように組み立てられるものなのか､という基本的なポイントを押さえながら、新たな大綱を筆者の視点から評価してみたい。
＊防衛大綱は策定された元号をとって、「2013年（平成25年）版の防衛大綱＝25大綱」「2018年（平成30年）版防衛大綱＝30大綱」と略称されることが多い。以下の記述はこれに準じる。
日本の戦略文書体系と防衛大綱の位置付け
今日、日本の安全保障・防衛に関する戦略・政策文書は､外交政策及び防衛政策を中心とした国家安全保障の基本方針を示す「国家安全保障戦略」､10年程度先の将来を想定した防衛力整備及び防衛戦略の指針である「防衛大綱」､今後5年間の具体的な装備調達計画である「中期防」からなり､これらに基づいて毎年の予算が要求・策定されることになっている。国家安全保障戦略→防衛戦略→調達計画→年度予算という階層的な文書体系は､米国などの諸外国と比べてもスタンダードなものだが、日本政府が現在の文書体系を整えたのは、前回の改定＝2013年12月からと比較的最近である。
そもそも、各国の戦略文書が階層的に構成されているのは、その国が目指したい国家観・世界観＝ビジョンを上位の文書で示し、それが下位の防衛戦略や調達計画にどのように繋がっていくかを国内外に透明性のある形で説明するためである。中でも防衛大綱は、（1）情勢認識や防衛の基本方針といった概念、（2）自衛隊の体制整備の方向性、そして（3）戦闘機や艦艇の数など具体的な戦力構成を示す「別表」という､概ね3つの要素から構成されているが、2013年に初めて国家安全保障戦略が策定されるまで、ビジョンに相当する記述は防衛大綱の（1）の部分に書き込まれていた。
だが、防衛大綱は本来防衛力整備の方針を示すための文書であるから、あまり広範な内容を大綱に詰め込むことは文書の性格上、適切ではない。そうした観点から、2013年に改めて日本の外交・安全保障・防衛戦略を司る文書体系が整理されることとなった（*結果、2013年12月には国家安全保障戦略、防衛大綱、中期防が同時に閣議決定・公表された）。
ところが今回、国家安全保障戦略の見直しは行われていない。これは本来の戦略策定プロセスからすると、些か不自然である。防衛大綱は、名目上10年程度の将来を見越したものではあるが、実際のところ近年の大綱は、6年（16大綱→22大綱）、3年（22大綱→25大綱）、5年（25大綱→30大綱）とかなり短期間で改定されている。この不定期な見直しの背景には、政権交代といった内政上の要因も含まれるものの、より本質的な要因としては、日本の安全保障環境が極めて速いスピードで変化していることが大きい。今回の大綱でも、「Ⅰ 策定の趣旨」や「Ⅱ 我が国を取り巻く安全保障環境」の項目で、国際社会のパワーバランスの変化が加速化・複雑化し、既存の秩序をめぐる不確実性が増大していることを見直しの理由として挙げている。
当然、防衛戦略の前提となる情勢認識と、より包括的な安全保障戦略の情勢認識は一致しているべきものであるから（*事実、国家安全保障戦略と25大綱の前半部分の内容は、かなり重複している）、防衛大綱の記載する情勢認識だけを大幅に変更して、国家安全保障戦略を改定しないとなれば、階層的に作られているはずの文書体系の繋がりに歪みが出てきてしまう。
既に現れている2つの問題点
既にその弊害は、次の2点に現れている。
第一の問題点は、国家安全保障戦略と30大綱で描かれているビジョンの乖離である。2016年8月、安倍首相はケニアで開かれたアフリカ開発会議（TICAD）において「自由で開かれたインド太平洋」という戦略/構想を打ち出し、以後米国や豪州、インドなどの地域民主主義諸国をこの流れに引き込もうと積極的なアプローチを展開している。この「自由で開かれたインド太平洋（戦略/構想）」は、現在日本が目指す外交・安全保障政策上のビジョンと銘打つに相応しいものだろう。
ところが、現行の国家安全保障戦略には「インド太平洋」という文言が一つも見当たらない。もっとも30大綱では、「自由で開かれたインド太平洋（戦略/構想）」との連関を意識して書かれている箇所が複数存在するため、大綱を単独の文書として読む分には、一定の整合性は取れている。しかし元をたどれば、2013年に国家安全保障戦略が策定されたのは、従来防衛大綱が安全保障政策のビジョンを描く役割を担ってきた形式を改める狙いがあったことを踏まえると、今回の戦略策定プロセスは2013年に整理した階層的な文書体系を、以前のスタイルに逆戻りさせてしまったように見える。
第二の問題点は、日本を取り巻く安全保障環境の潮流と、ビジョンである「自由で開かれたインド太平洋（戦略/構想）」、それらを支える防衛力整備の方向性をどのような形で融合させるかという視点が、曖昧にされたままになってしまったということだ。より端的に言えば、30大綱は中国の軍拡に厳しい評価をしているにもかかわらず、中国との「競争」を日本自身がどのように捉え、その「競争」にいかにして打ち勝つかという視点が必ずしも一貫していない。
対照的な例として米国の戦略文書を見てみると、2017年12月の「国家安全保障戦略（NSS2017）」では「大国間競争」、2018年1月の「国家防衛戦略（NDS2018）」では「長期の戦略的競争」という表現を用いて、米中関係が「競争」関係にあることを明確にしており、特にNSS2017では「中国はインド太平洋において米国に取って代わろうとしている」「インド太平洋では世界秩序をめぐって自由と抑圧の地政学的競争が生じている」との記述も見受けられる。
また、米国の戦略文書で言及されている「競争」には、いずれも「競争戦略（competitive strategy）」の要素が含まれているという点も指摘しておかなければならない。競争戦略とは、軍事・技術・経済といった様々な分野・領域の中から自陣営が優位に立てる分野・領域を特定してそれを維持しつつ、相手には不利な分野での競争を強いてコストを賦課すること（cost-imposing）により徐々にリソースを浪費させ、中長期的な競争に打ち勝つことを目的とする概念である。
この「競争戦略」や「コスト賦課」という概念が、実際の防衛戦略の中にどのように反映されているかを意識しておかないと、たとえ中国の軍拡に対して厳しい評価を下し、各分野で防衛力の強化を行うにしても、そのポートフォリオの方向性が適切かどうかを判断する軸がブレてしまう。そのため、筆者は「Ⅱ 我が国を取り巻く安全保障環境」の項目において、中国との関係がどのように記述されるかに注目していた。
中国の存在感、国家間競争、米国の役割に変化
実際の記述は以下の通りである。ここでは2013年からの情勢認識の変化を明確にするため、25大綱と30大綱の当該箇所を並べて抜粋してみた。
旧（25大綱）
グローバルな安全保障環境においては、国家間の相互依存関係が一層拡大・深化し、一国・一地域で生じた混乱や安全保障上の問題が、直ちに国際社会全体が直面する安全保障上の課題や不安定要因に拡大するリスクが増大している。また、中国、インド等の更なる発展及び米国の影響力の相対的な変化に伴うパワーバランスの変化により、国際社会の多極化が進行しているものの、米国は、依然として世界最大の国力を有しており、世界の平和と安定のための役割を引き続き果たしていくと考えられる。（下線部筆者）
新（30大綱）
国際社会においては、国家間の相互依存関係が一層拡大・深化する一方、中国等の更なる国力の伸長等によるパワーバランスの変化が加速化・複雑化し、既存の秩序をめぐる不確実性が増している。こうした中、自らに有利な国際秩序・地域秩序の形成や影響力の拡大を目指した、政治・経済・軍事にわたる国家間の競争が顕在化している。（下線部筆者）
2つの大綱を比較してみると、どちらも似たような単語が使われているものの、パラグラフ全体が意味するところはかなり変化している。この変化は、続く「Ⅱ-2各国の動向」にある米国に関する記述と合わせて読むと興味深い。
米国は、依然として世界最大の総合的な国力を有しているが、あらゆる分野における国家間の競争が顕在化する中で、世界的・地域的な秩序の修正を試みる中国やロシアとの戦略的競争が特に重要な課題であるとの認識を示している。
以上の記述からは、情勢認識の変更点として、（1）パワーバランスの変化要因として中国の存在がより大きくなったこと、（2）秩序形成をめぐり様々な領域で国家間競争が存在していること、（3）米国が「世界の平和と安定のための役割を引き続き果たしていく」ことを自明視しなくなっていることが読み取れる。
中国に対する政治的配慮か
実は「各国の動向」に相当する項目の記述順序も、25大綱の「北朝鮮→中国→ロシア→米国」から、30大綱では「米国→中国→北朝鮮→ロシア」と変化している。こうした変更の背景には、おそらく２つの意味があるのだろう。
一つは、トランプ政権の誕生に伴い、米国の国際秩序に対するコミットメントのあり方が変化しているということだ。これは米国が世界最大の総合的国力を有することは認めながらも、25大綱にあった「世界の平和と安定のための役割を引き続き果たしていくと考えられる」という記述を削除していることとも一致する。
もう一つは、中国との戦略的競争をあくまで米国の認識として客観的に記述することで、日本自身が中国との関係を戦略的競争と規定するか否かについては、明言を避けたということである。30大綱では、「中国の軍事動向等は…我が国を含む地域と国際社会の安全保障上の強い懸念となっている」との指摘はあり、体制整備の中長期的な方向性も､北朝鮮はもとより中国対処に重点が置かれている。それにもかかわらず、大綱全体で「中国は日本/日米同盟にとっての戦略的競争相手である」と言及していないことには違和感を覚える。
これは中国側に対し、「日本は中国を具体的脅威とみなして、防衛力整備を行なっているわけではない」と説明するための政治的配慮なのであろう。そこには日中関係改善の兆しがある中で､余計な摩擦を避けようとする狙いもあるのかもしれない。同様の配慮は、「自由で開かれたインド太平洋」という概念を「戦略」とするか、「構想」とするかといった議論の中にも見え隠れする。
しかしながら、日本の戦略文書における記述をいかに配慮したとしても、中国がそれに応じて、国際秩序に対する態度や長期的な軍備増強の趨勢を変化させるとは考えられない。それに「自由で開かれたインド太平洋」という概念が、リベラルな政治経済体制や国際的なルール・秩序を重んじるものであるものならば尚更、いずれかの段階で中国との間に戦略的競争の側面が生じてくることは避けられないだろう。
だとすれば、日本の安全保障環境、戦略ビジョン、防衛力整備の方向性を一貫性のあるものとして国民に説明するにあたっては、日中間に戦略的競争の側面があることを明確にした上で、その妥当性を訴える方がより適切だったのではないだろうか。
中国・北朝鮮に対する脅威認識は的確
ビジョンと具体的戦略の連関性についてはやや厳しい評価をしたものの、中国・北朝鮮の脅威認識に関する個別の記述は、非常に的確である。
30大綱では25大綱と順序が逆になり、中国についての記述が北朝鮮よりも先にきている。そこでは「透明性を欠いたまま、高い水準で国防費を増加させ、核・ミサイル戦力や海上・航空戦力を中心に、軍事力の質・量を広範かつ急速に強化」すると同時に、「指揮系統の混乱等を可能とするサイバー領域や電磁波領域における能力を急速に発展させ」「対衛星兵器の開発・実験を始めとする宇宙領域における能力強化も継続」し、更には「ミサイル防衛を突破するための能力や揚陸能力の向上を図っている」と、その軍拡の特徴が網羅的に指摘されている。ここで示されている認識が、後半に記述されている自衛隊の体制整備にあたり、宇宙・サイバー・電磁波領域への投資や、総合ミサイル防空能力を優先的に強化する主たる理由づけとなっていることは言うまでもないだろう。
北朝鮮に関する項目では、2018年に行われた南北首脳会談や米朝首脳会談の影響については一切言及せず、「近年、前例のない頻度で弾道ミサイルの発射を行い、同時発射能力や奇襲的攻撃能力等を急速に強化してきた」として、能力向上の側面を的確に指摘している。更に注目されるのは「核実験を通じた技術的成熟等を踏まえれば、弾道ミサイルに搭載するための核兵器の小型化・弾頭化を既に実現しているとみられる」という記述である。2018年8月末に公表された「防衛白書」では「核兵器の小型化・弾頭化の実現に至っている可能性が考えられる」という表現であったことを踏まえると、この間に北朝鮮の核弾頭搭載能力に対する日本政府の情報評価に、より確信を強める変化があったものと思われる。この他、非対称的な軍事的能力として大規模なサイバー部隊を保持し、他国の軍事機密窃取や重要インフラへの攻撃能力開発を行なっている、と指摘されている点も重要である。
他方、ロシアに関する項目は、3行（25大綱）から5行（30大綱）に増えているが、中国や北朝鮮に割かれている分量からすると僅かに過ぎない。加筆部分についても「北極圏、欧州、米国周辺、中東に加え、北方領土を含む極東においても軍事活動を活発化させる傾向」にあるとの評価があるものの、日本に対する直接的な軍事的懸念・脅威であるとは認識されていない。これは上位文書である国家安全保障戦略がロシアに関する脅威認識に全く言及しておらず、空自のスクランブル体制などの一部を除けば、それが自衛隊全体の体制整備の方向性に殆ど影響を与えていないという点では、論理は一貫している。
「主体的・自主的」な努力の強調
「Ⅲ 我が国の防衛の基本方針」では、安全保障環境認識が自衛隊の体制整備の方向性とどのように結びつくのかという論理が示されている。そのうち、「Ⅲ-1（２）防衛力の意義・必要性」という項目は特に重要なので、以下に当該箇所を抜粋した。
防衛力は、我が国の安全保障を確保するための最終的な担保であり、我が国に脅威が及ぶことを抑止するとともに、脅威が及ぶ場合にはこれを排除し、独立国家として国民の生命・身体・財産と我が国の領土・領海・領空を主体的・自主的な努力により守り抜くという、我が国の意思と能力を表すものである。
同時に、防衛力は、平時から有事までのあらゆる段階で、日米同盟における我が国自身の役割を主体的に果たすために不可欠のものであり、我が国の安全保障を確保するために防衛力を強化することは、日米同盟を強化することにほかならない。また、防衛力は、諸外国との安全保障協力における我が国の取組を推進するためにも不可欠のものである。
このように、防衛力は、これまでに直面したことのない安全保障環境の現実の下で、我が国が独立国家として存立を全うするための最も重要な力であり、主体的・自主的に強化していかなければならない。（下線部筆者）
ここでは、日本の「主体的・自主的」な努力・強化という記述が目を引く。25大綱では「主体的」という表現が、防衛力整備と多国間協力促進の文脈でそれぞれ1回用いられていたが、30大綱では「主体的・自主的」という表現がセットで計5回（*「主体的」は計8回）繰り返されている。この背景に、「公平な負担」を求めるトランプ政権の同盟観が意識されているのは間違いない。実際、米国のNSS2017では、米国が強さを通じて敵対者の抑止・打倒を追求するのと同じように「同盟国にも、近代化、必要な能力の取得、即応性の改善、戦力規模の拡大、勝利への政治的意思の確認を必要とする」と述べられている。
だが誤解してはならないのは、ここで示されている「主体的・自主的」な努力の方向性は、米国との「決別」を意味するわけではないということだ。それは上記抜粋にある、日米同盟に関する記述との前後関係を見ても明らかである。すなわち、日本が「主体的・自主的」な努力をすることは、米国の防衛コミットメントが信用できないから、日米同盟を解消していわゆる「自主防衛」路線に舵を切るということを意味するのではなく、自らの防衛力を強化して役割を拡大することが、日米同盟の抑止力及び対処力を相乗的に強化するという論理なのである。
このような論理に対しては、「日本はトランプ政権によって、不要な負担・役割を押し付けられた」という批判があるかもしれない。しかし、冒頭の「Ⅱ 我が国を取り巻く安全保障環境」で示された情勢認識を合わせて考えれば、そうした批判は説得力を持たない。上記の記述がトランプ政権の同盟観を反映している側面はあるにせよ、直面している安全保障環境の厳しさに応じて、日本が「主体的・自主的」に役割・任務・能力を強化していくことは当然と言えるからだ。
寧ろ議論すべきポイントは､「主体的・自主的」な努力を行うにあたって､限りある予算を「競争戦略」や「コスト賦課」の観点から効率的に配分することができているかという点だろう。
＊後編へ続く（1月18日公開予定）
http://wedge.ismedia.jp/articles/-/15092
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